自现代国家形态确立之后，中央与地方关系这一问题的重要性始终在一国的基础政治与法律架构中占据重要的地位。孟德斯鸠在《论法的精神》中就论断“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的邪恶”。而在中国的语境中，毛泽东在1956年的《论十大关系》中有过精辟的总结：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。” 这对于当下我国金融风险治理工作中如何进一步处理好央地关系仍具有极强的现实指导意义。
金融管理的“中央事权”
在我国当下以“条块分割”为特征之一的经济体制格局中，金融管理体系传统上而言可谓是“条”的典型代表。市场化改革使得我国的金融市场经历了从无到有的过程，尽管在早期还存在着一定程度上的地方“割据”，但资本的流动性本能使得金融市场较我国的其他要素市场（诸如土地市场和劳动力市场）更易形成（也更有必要形成）一个全国性的交易系统。尤其是，国务院办公厅于1997年7月2日正式发布《国务院办公厅关于将上海证券交易所和深圳证券交易所划归中国证监会直接管理的通知》，将沪深证券交易所划归中国证监会直接管理，并明确两家交易所的总经理和副总经理都由中国证监会直接任命（1997年11月修订之后《证券交易所管理办法》在法律上确认了“总经理、副总经理由证监会任免”。）；1998年11月，我国对中国人民银行管理体制实行改革，其省级分行被撤销，设置了九家跨省（自治区、直辖市）的大区分行，同时成立人民银行系统党委，实行党的关系垂直领导，并对全国人民银行系统的干部进行垂直管理。这两大措施等于直接宣告了在我国金融领域中央与地方“博弈”的最终结果。自那时以后，我国金融系统总体上表现为明显的垂直管理特征，即以“条”为主的结构。
今年，我国召开了高规格的第五次全国金融工作会议，在此次会议上有了一系列新的提法。其中，关于中央与地方在金融管理权限问题，会议提出了：“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。”这样的一种表述背后其实反映的是近年来随着我国金融市场的发展和变化，原先“铁板一块”地把金融管理界定为中央事权的做法已经不适应形势的发展了，因此有必要在金融法律制度建设方面（尤其是影响国民经济和社会平稳运行的金融风险治理领域）认真研究和探讨如何以法治化的方式来科学有效地界分中央与地方之间的权力和职责分配。
金融领域“央地分权”制度变迁的现实背景
今年全国金融工作会议所提出的上述要求和目标显然是建立在我国当前金融市场发展的实际状况基础上的。总结起来，在我国金融领域（尤其是金融风险治理领域）推进央地分权的法治体系建设有着以下几个方面的现实需求：
其一，我国金融体系局部性的地方化态势。
我国市场经济体制建立初期，地方政府为了本地利益而不当干预金融机构和金融市场的行为时有发生，这极大影响了国家金融体系的稳健性，为此中央政府在20世纪90年代中后期采取了一系列收权的措施：比如撤销中国人民银行省级分行、对四大商业银行采取垂直管理体制以及将沪深两大证券交易所划归中国证监会直接管理等，由此在制度上确立了金融领域的中央与地方关系格局。不过随着我国金融市场多元化发展的趋势，中央金融监管机构自2003年之后逐步下放了农村信用合作机构、小额贷款公司、融资性担保公司、村镇银行、典当行等金融机构或类金融机构的管理和审批权力；再加之随着市场准入管制的放松，地方政府控制或者参股的金融机构（比如城市商业银行）数量渐趋增加，这就使得我国当下的金融体系在事实上已不完全是“铁板一块”的中央集权，而呈现出局部性的中央與地方分权的态势。如何将这样的一种分权关系有序地纳入法治的框架之中，自然就成为了我国金融市场法治建设所需要面对的一个现实问题。
其二，金融风险治理中的地方职责强化。
理论上来讲，由于金融市场风险的扩散是跨区域的，因此金融风险治理的首要职责应由中央承担；但是，考虑到我国幅员辽阔且各地经济社会发展程度差异较大，地方政府分担一定的金融市场风险治理的责任具有一定的现实必要性。事实上，在以往农村信用社的清理整顿、问题金融机构的处置、非法金融活动的惩治等工作中，地方政府就已经扮演了相当重要的角色。在此背景下，如何在法治框架内合理地分配中央与地方之间关于金融风险治理的职责就成为了一个现实的问题。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就提出了“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”。近年来，随着各种金融创新活动的层出不穷，打着互联网金融旗号的“影子银行”体系在监管缺位的条件下对我国金融市场的稳定性造成了现实的威胁。在这种情况下，具有相对较多信息优势和执法资源的地方政府更是被赋予了监管和风险处置的职责，银监会等四部委于2016年8月发布的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》明确要求：“各地方金融监管部门具体负责本辖区网络借贷信息中介机构的机构监管，包括对本辖区网络借贷信息中介机构的规范引导、备案管理和风险防范、处置工作。”
其三，地方金融立法的现实需求增加。
近年来，我国不少经济发展水平较高的地区希望通过地方性的金融立法来推动某些区域性的金融改革与试点。比如山东省于2016年3月颁行了《山东省地方金融条例》。此前深圳和温州分别出台的《深圳经济特区金融发展促进条例》和《温州市民间融资管理条例》已经引发了金融界的高度关注。在上海，继2009年通过《上海市推进国际金融中心建设条例》之后，近年来围绕着自贸区改革试点而颁行的一系列地方金融立法性文件更是凸显了地方的金融立法需求。但同时，我们也要考虑到，在我国现实的立法体制下，下位法服从上位法是一项基本法律原则，且《立法法》明确规定了在我国，基本金融制度属于法律保留事项，这就使得自下而上的地方性金融立法所承载的改革试点与自上而下的立法体制之间必然存在着某些天然地不协调之处。为此，如何通过发挥地方金融立法的积极性来提升金融改革试点的现实价值，并且同时提升金融风险治理体系的有效性，这就成为了我国金融领域中央与地方关系法治化的一个重要方面。
其四，理顺中央与地方事权关系的重要方面。
长期以来，中央与地方事权关系划分不清、支出责任与事权不相适应的问题一直影响着我国各级政府的高效运行，纵向层面的政府间关系始终没有很好地被理顺，法治化程度也不高。为此十八届三中全会所给出的顶层设计目标中明确提出了要“发挥中央和地方两个积极性”以及“建立事权和支出责任相适应的制度”，目前不同政府管理领域的改革方案正在逐步制定和实施过程中。考虑到金融市场在我国国民经济发展中的核心地位日益突出，理顺中央与地方事权关系的一个重要方面就是如何在法治化的层面把中央和地方之间关于金融市场管制的权力进行较为明确的界分，同时也对金融风险治理过程中各级政府的支出责任给予法律上的厘清。
金融领域“央地分权”制度变迁的现实障碍
与任何改革措施一样，金融领域的“央地分权”制度变迁也一定会遭遇不少的现实阻碍，这些需要我们在推进改革的过程中始终保持清醒的头脑，对中国金融市场的现实特点有扎实的理解，这样才能提出有建设性的因应策略。
首先，中国地域辽阔、地区差异较大，但在政治结构上却是单一制，因此没有条件像其他联邦制大国那样构建联邦和地方两套相对独立的金融法律体制，这是中国特有的政治约束条件所决定的。因此，在中国研究推进建构金融领域的中央与地方的权力分配的法治结构问题时要始终注意到我国政治体制的特点，不能简单地借鉴或移植其他国家的经验。
其次，从既往的情況来看，我国金融领域中央与地方关系的实践做法和制度文本之间并不是完全一致的，很多时候会表现出制度本文上的事权和责任分配规则在实践中并没有得到遵循，实践中的央地关系处理随意性较大，缺乏稳定性，这尤其表现在处置金融风险的过程中。因此，这也就决定了这项工作不能只停留在关注白纸黑字的显性规则上，而是要更加深入地理清那些决定了金融领域相关实践操作的隐性规则。
最后，由于我国正处于经济社会的大转型时期，因此金融法律制度的有效运转会受到许多非法律因素的影响，尤其在各级政府部门和司法部门处置金融风险的过程中，经常会出现各种高度敏感的政治和社会问题，这些因素有可能会直接影响中央与地方之间的权力与责任分配，弱化法治的约束。为此，探索我国金融领域的央地关系法治化路径问题时就十分有必要把各种非法律因素也纳入考量的范围，进行更为符合现实的制度设计。
编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.com