【摘要】中国旅游业正进入结构调整的关键时期，旅游市场的全球调整和资源再分配深刻影响到中国旅游业，中国旅游业体现出新的战略性。在此背景下，中国旅游业必然籍由新的观念、新的秩序和新的结构，回归四个本原，即发展目标上回归人的本原，发展诉求上回归战略的本原，产业管理上回归服务的本原，发展逻辑上回归市场的本原。
【关键词】中国旅游业 结构性变化 改革 发展战略
【中图分类号】F592 【文献标识码】A
近年来，中国旅游业进入结构调整的关键时期，一方面，全球经济结构向纵深调整，失衡和再平衡相互角力，旅游市场的全球调整和资源再分配深刻影响到中国旅游业;另一方面，中国急欲摆脱“中等收入陷阱”，跨入新的发展阶段，政治、经济、社会、文化等多方面均进入改革攻坚期。中国旅游业身处变革大潮之中，在危机和机遇并存的复杂时期，体现出新的战略性，并不断被推到风头浪尖。
市场层面，国内旅游超越了入境旅游和出境旅游，成为中国旅游业发展的最坚实支柱。旅游需求成为人们的基本生活需求，“旅游事业”和“旅游产业”逐渐分野，旅游的社会效益变得越来越重要。资本层面，数万亿投资涌入旅游领域，改变了中国传统旅游业的运行规律，革新了中国旅游业的总体面貌，也埋下了泡沫的隐患。社会层面，旅游一直都是新闻热播、微博热转、公民热议的话题，中国旅游业的体制变革、政策变化、行业动向、热点事件，前所未有地被关注、被评论。改革层面，广义的旅游发展需求呼唤广义的旅游体制改革，这些变革不再仅仅局限于传统的产业管理层面，而更多地和金融改革、财政改革、土地改革、城乡体制改革等紧密结合在一起，甚至成为一些关键领域改革的前沿阵地，旅游发展与诸多热点问题息息相关，呈现出新的战略性、全局性和宏观性。
中国旅游业的破与立
中国旅游业之“破”。第一，打破消费旧格局。中国旅游业呈持续增长之势，旅游消费障碍随着旅游公共服务体系、交通网络、旅游信息提供等的改善而被逐步打破。消费环境的去障碍化，使旅游可以打破区域的障碍，打破场所的障碍，打破人群的障碍，各个群体正通过日趋便利的旅游服务，享受公平消费的权利。这表现在：一是区域差距不断缩小，中西部地区、二三线城市增长迅速，区域差距在缩小;二是距离障碍日益消除，随着近年高速铁路、高速公路等现代快速交通工具的发展，旅游的空间距离日益压缩，使传统上的空间距离已经不再是旅游的制约因素，中长距离旅游、自驾旅游持续火热，成为市场的重要力量①;三是收入屏障不断突破，旅游日益大众化、平民化，越来越多的国民能够分享到旅游服务，不同收入水平的国民都参与到旅游活动中来，旅游业超越了传统的收入障碍;四是出游群体逐步扩大，旅游从少数的有闲阶层向普通大众转移，旅游正在跨越各类社会阶层的障碍，各类社会群体都展现出了强盛的旅游需求，许多传统的弱势群体也参与到旅游活动中来。
第二，打破市场均势。“八项规定”和“六项禁令”的出台，收紧了公款消费，对酒店业、会展业、餐饮业等等各行业均有影响。传统的中国旅游市场公款消费和私人消费各占一部分的传统格局被打破，这逼迫着中国旅游业调整其结构，回归以真实的公民消费需求为本的市场结构中去。暂时的下滑，带来了新的变革力量和机遇，机敏的企业率先启动了调整，中国旅游业将在严峻的现实中启动结构调整。
第三，打破三大市场格局。“九五”后期，我国三大市场方针为“大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游”，入境旅游是发展旅游的重中之重。这一关系在中国旅游业“十二五”发展规划纲要中被调整为“全面发展国内旅游，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游”，旧的三大市场格局已经完全改变，以国内旅游为主的新的三大市场格局已经建立起来，“双增一减”趋势明显，即基于国民消费的国内旅游市场和出境旅游市场不断增长，入境旅游市场相对回缩，2014年中国旅游逆差将突破1000亿美元，这一现实背后是全球消费力的重新配置和中国旅游者在全球范围内的崛起。
第四，打破产业边界。近年旅游产业融合不断推进，投资并购空前活跃，旅游日益渗透到其他相关行业，旅游产业的边界和框架不断被打破，旅游业态持续融合演变，融合农业、制造业、商业、文化产业、创意文化产业、房地产业、其他服务业等众多产业在内的大旅游产业体系正在形成，各类旅游新业态成为旅游发展的新高地，如乌镇的西栅、上海的田子坊、深圳的东部华侨城、无锡的灵山梵宫、杭州的安缦法云酒店等项目均是观念、用地、资本、要素、服务的全面创新。
第五，打破投资法则。旺盛的旅游市场需求，带动空前高涨的旅游投资需求。《2012年中国旅游投资报告》显示，2011年仅国家旅游局统计的旅游投资总额就高达2.67万亿元，其中，超大规模的旅游投资项目大量涌入，最令人关注，2013年，投资100亿元以上的项目达127个，一批面积几十平方公里总投资过百亿的旅游投资项目的出现，重置了旅游业的传统投资法则。
中国旅游业之立：立本源、立本位、立智慧
第一，立本源。2013年到2014年，国务院连续发布《国民旅游休闲纲要（2013～2020）》（以下简称《纲要》）和《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（以下简称31号文件）两份文件，明确界定了旅游业的发展目标，是“满足人民群众日益增长的旅游休闲需求”，明确了旅游产业发展的民生本源。旅游业发展至今，民生的需求已经成为最根本需求。在此背景下，旅游的出游率、关注度、满意度、价格水平等，成为衡量旅游业发展水平的最根本标志。以《纲要》为重要组成部分，国家启动了与经济发展并行的社会发展与人的发展的另一条路径。
第二，立本位。《旅游法》总则第三条明确了旅游事业的本位，新中国旅游业的发展历程，起始于事业，之后在改革开放三十多年中，产业特性不断得到凸显。时至今日，《旅游法》出台，旅游业实现了从事业到产业，再到事业与产业并重的螺旋式上升。《旅游法》中充分地体现了旅游的“事业观“，相关条文勾勒出国家发展旅游事业的大框架。
第三，立智慧。旅游和技术相结合，智慧旅游已经成为中国旅游业的热门话题，并成为旅游投资的热门和重点，这都在为中国旅游业发展埋下驱动未来的芯片②，新的旅游业前景也因之孕育。
改革和突围：中国旅游业新的发展主线
中国旅游业发生的“破”与“立”，实际上是与时代改革脉搏紧密结合在一起的。中国旅游业的“立”，是理念和制度之“立”，中国旅游业之“破”，是机制的突围与重生。中国旅游业的改革，与国家战略以及国家关键领域的改革紧密结合。31号文件确立了中国旅游业的改革主线，在其中，计划与市场的关系，中央与地方的关系，保增长与结构调整、对外与对内开放、新型城镇化和城乡二元结构，财政、金融、土地，几乎所有国家改革中的关键性问题，都与旅游领域中的问题与矛盾相对应。近年来，云南、海南、北京等地相继展开旅游业综合改革配套，全面探索基于旅游业的产业政策、土地政策、管理体制等多个领域的改革，旅游重新站在中国改革的前端，尝试冲破体制的束缚，寻求新的发展路径③。从31号文件和各地综改的探索来看，主要集中在改革管理体制和宏观机制突围两个关键领域。
管理体制改革。产业链长，牵涉面广，既是旅游业的特点，也是现代产业的共性，跳出单一产业的管理体制，建立广义管理的体系，既对旅游业发展具有重要的推动作用，也对现代产业在发展中的中国壮大发展具有重要的意义，旅游业在此方面的探索超前一步。近年来各地在这方面做出了一系列的积极探索。例如北京将原市政府直属机构—旅游局升格为旅游发展委员会并纳入市政府组成部门，旅游委成立后创建了首都旅游产业发展联席会，联合13个中央部委在内的80个单位共同推动首都旅游产业整合发展。
宏观机制突围。相较于宏观财政、土地、金融体制的“刚性”，旅游业要更具“柔性”与“弹性”，旅游业要整体发展，必然会受到传统“刚性”体制的束缚，呈现出格格不入的状态。实际上，旅游业的“柔性”与“弹性”，是现代社会的基本特征，旅游业的“突围”，是现代服务业乃至现代产业体系面对传统体制群体突围的先行者，目前的旅游综合改革，在此方面有重要探索，包括以下几个方面。
第一，与城乡规划、土地规划对接。2012年北京市政府出台了《关于加快北京市旅游产业发展的若干意见》，内容涉及土地利用总体规划和城市总体规划修编中加入旅游发展专项、旅游实体项目建设用地指标。成都市编制了功能区总体规划，“七规合一、上下联动”，旅游规划更具落地性。
第二，向刚性土地制度要空间。2013年《桂林旅游产业用地改革试点总体方案》被国土资源部正式批复，该方案以**旅游产业用地中的突出问题为切入点，建立符合旅游产业发展特点和要求的科学化、差别化、精细化、生态化的土地利用和管理制度，31号文件也明确提出要“优化土地利用政策”。
第三，创新财政金融等体制解决资本问题。资本是约束旅游业发展的关键问题，创新财政金融等体制，对旅游业发展具有举足轻重的作用。例如北京市决定从2011年起每年拿出10亿元资金用于促进旅游产业发展;云南以昆明世博新区、玉溪澄江抚仙湖、大理市、保山市腾冲县等4个片区旅游改革为试点，探索景区旅游文化资源所有权与经营权、管理权与使用权、所有权与让与权分离的发展模式，加速资源资本化进程。
第四，以开放促改革。旅游业正在积极谋划以开放促改革的路径，自2013年起，一批城市实施了72小时过境免签政策，31号文件提出，要“围绕丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设，采取有利于边境旅游的出入境政策，推动中国同东南亚、南亚、中亚、东北亚、中东欧的区域旅游合作”。
第五，放大扶贫机制。扶贫是旅游业战略性功能，各地均在积极探索使用旅游业扶贫的机制，例如2013年宁夏建立中国唯一一个旅游扶贫试验区—六盘山旅游扶贫试验区的建设，扶持重点、特色旅游景区建设。
战略展望：回归旅游业的本原
中国旅游业的破与立，既是对中国改革大业的呼应，长远来看，更是回归旅游业本原的必然路径。未来的中国旅游业，必然籍由新的观念、新的秩序和新的结构，回归四个本原，即发展目标上回归人的本原，发展诉求上回归战略的本原，产业管理上回归服务的本原，发展逻辑上回归市场的本原。
发展目标上回归人的本原。旅游业的根本发展目标是人，世界各国的旅游相关立法，均以发展人为最根本的诉求。为了发展人，旅游业有了其事业的功能，即为人民服务;有了其产业的功能，即发展致富;有了其文化的功能，即推进文化繁荣发展;有了其社会的功能，即调适社会结构。目前中国旅游业的发展，仍然存在很大程度上的重产业、轻事业，重经济、轻社会，重资本、轻民生，重眼前、轻长远的特点。《旅游法》与《国民旅游休闲纲要》等一系列法规、政策、制度的出台，更加强调旅游发展的人本化。关注人旅游需求的满足，关注人在旅游中的状态，关注成长和教育，关注旅游社区的和谐繁荣，关注旅游从业人员的人生发展，将成为旅游业发展最举足轻重的目标。回归人的本原，要求旅游业观念、体制、结构上的全面转变，这样的一种回归需要很长一个历史时期来完成，目前中国旅游业走出了第一步。
发展诉求上回归战略的本原。旅游业的发展，根本上是和国家战略紧密结合在一起的，像旅游业这样产业链条长、深嵌入社会经济体系之中，具有政治、经济、文化等多重功能的产业并不多。2010年在《国务院关于加快发展旅游业的意见》出台之后，旅游业成为国家战略的一部分，“一体五位”地推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，与国家政治战略、国家外交战略、国家经济战略等紧密结合在一起，与实现“中国梦”结合在一起。发展旅游业成为中国整体跨越中等收入陷阱的重要政策选择，在中国这样的大国里通过旅游业的发展推进国家战略，也成为世界密切关注的重要命题。回归旅游业的战略本原，需要建立广义的旅游发展大局观、发展观和价值观，需要重新认识旅游资源、旅游市场、旅游开发、旅游规划、旅游产业、旅游市场，以大城市、大乡村、大休闲、大文化、大智慧、大服务、大管理的角度发展旅游，面向未来的旅游构建旅游的未来。
产业管理上回归服务的本原。旅游业回归人的本原，必然要求政府职能从管理转变为服务，旅游管理部门要从全能型的部门转向服务型的部门转型，旅游宏观管理的核心环节，是提供更为完善高效的公共服务。未来的中国旅游业，必然也必须回归到服务的本原。旅游管理部门应通过提供更高效便捷的公共服务，让更多的中国公民能够享受到旅游的乐趣;通过建立更有效的市场机制，让更多的人通过参与旅游业而能安居乐业;通过把旅游深植于城市中，让城市因为旅游业的发展而繁荣美好;通过移除农民参与旅游业的障碍，让乡村因为旅游业的发展而和谐发展;通过更完善的旅游扶贫的机制，让旅游解救贫困;通过建立旅游环保的机制，还中国蓝天白云;通过更好的旅游促文的机制，让中国文化随着游客的脚步传遍世界。旅游产业管理回归服务的本原，给了旅游宏观管理更广阔的天地，也给了旅游者、旅游从业人员乃至普遍的公民，更广阔的天地。
发展逻辑上回归市场的本原。中国旅游业长期遵循政府主导式的旅游业发展模式，通过政府引导市场，具有资源配置的优先权，这样的发展模式在历史上具有必要性，在未来则需要更多地回归市场，未来的中国旅游业不能一直靠政府先导而长期发展，党的十八大报告明确提出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。”未来的中国旅游业必须建立更具市场化的发展机制，要以市场价值和市场逻辑为依归，建立具有独立的企业制度、有效的市场竞争、规范的政府职能、良好的社会信用和健全的法治基础五大特点的现代旅游业市场经济体制，逐步拔出看得见的手，用看不见的手调控旅游市场，形成健康良性的旅游市场环境。
（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院;本文系国家社科基金项目“全球分工新体系下的中国旅游业国际地位评估及提升研究”的阶段性成果，项目编号：14BGL086）
【注释】
①魏小安，金准：“‘高速时代’的中国旅游业发展”，《旅游学刊》，2012年第12期，第40～46页。
②金准，李为人：“微博热潮下的中国旅游业—新传播、新需求、新产业”，《中国社会科学院研究生院学报》，2012年第6期，第68～71页。
③中国社会科学院旅游研究中心课题组：“2011～2012年中国旅游发展形势分析与趋势展望”，见《2012年中国旅游发展分析与预测》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第1～31页。
责编 / 丰家卫（实习）