一、新形势下党的领导方式和执政方式面临的问题与挑战
党的十六大报告指出，改革和完善党的领导方式和执政方式，对于推进社会主义民主政治建设具有全局性作用。改革开放以来，我们党以与时俱进的精神，努力改进和完善党的领导方式和执政方式，取得了重大成果。但是也要看到，目前在这方面仍然存在不少问题。主要是：
第一，一些地方党委包揽过多，权力过分集中。这些地方党的执政方式和领导方法仍然停留在计划经济和党管一切的框框里，自觉不自觉地管了许多不该管、管不好的事情，成为各种矛盾的焦点。一些地方党委对人大、政府、政协的地位尊重不够，习惯于用传统的政治动员方式组织、指挥人大、政府和政协的工作，人大、政府、政协四套班子的权力过分集中于党委。不少地方党委还直接做了许多政府职责范围内的事情。也有的党组织工作不到位，对该管的事情没有管，如思想政治工作、群众工作等。
第二，一些地方人大、政府、政协的领导同志不能自觉维护党委的权威和统一领导。有些在人大、政府、政协等部门工作的干部缺乏党员意识，过分强调各自部门的职责和权力，没有认识到自己是党选派出来承担某一方面执政任务的党员，必须自觉贯彻党的路线、方针、政策和工作部署，坚决维护党的领导的权威性和统一性。有些领导干部还与党委争权力、闹矛盾。
第三，党政之间职能和相互关系缺乏法律和制度上的明确规定。往往同一件事，党委、人大、政府几家都要管，而又没有具体规定谁管什么，具体怎么管，管到什么程度。党委和政府职能相近的一些部门，机构设置重叠，领导分工交叉，权利职责不清，工作中常常出现互相扯皮和主观随意性的现象，造成党政不协调的问题。据调查显示，党政领导间的不团结，有时并非有多大原则性问题，而主要就是因为机构和分工重叠、职责不清、
责权不统一的体制造成的。
第四，党政领导班子职数配备过多，构成不合理。在一些地方，几大班子成员加起来达几十人，**台上凳子越坐越长。另一种情况是，不少地方人大、政协的主要领导不是党委常委会成员，使人大、政协主要领导游离于党的领导核心之外，增加了党委在“总揽全局、协调各方”中的难度。
从新世纪开始，我国已进入全面建设小康社会和加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。我们所面临的复杂多变的国际国内形势，党和国家所肩负的艰巨而繁重的历史任务，都对改进党的执政方式提出了新的更高的要求。进一步理顺党政关系、改进党的执政方式已经非常紧迫地摆到了我们面前。
二、进一步改进和完善党的领导方式和执政方式的基本思路
江泽民同志在十六大报告中阐述这个问题时，特别强调要按照总揽全局、协调各方的原则，进一步完善党的领导体制和工作机制，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及其它各方面的职能作用。这是总结实践经验得出的科学结论，指明了新形势下改进党的执政方式的基本思路。
第一，充分发挥好党委的领导核心作用。
我们过去实行高度集中的一元化领导，党政不分，以党代政，不仅同发展社会主义市场经济、实施依法治国方略不相适应，而且在经济全球化的发展过程中，难以抵御各种风险的考验。但是，如果党政完全分开，把领导权和控制权完全交给国家政权机关，党只管党自身，不仅违背了社会主义民主政治的基本原则，而且会最终削弱和取消党的领导，甚至失去党的执政地位。在改进党的执政方式、理顺党政关系的过程中，必须坚决反对和防止出现这两种倾向，做到既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及其他各方面的职能作用。
要按照十六大的要求，建立和完善各级党的委员会“总揽全局、协调各方”的基本政治格局。各级党委要坚持着眼于全局，集中精力抓住全局性、战略性、前瞻性的重大问题，通过制定大政方针，提出立法建议，决定重大事项、安排重要人事、抓好宣传思想工作、维护社会政治稳定，有效地实施党在各个领域的政治、思想、组织领导；要从推进全局工作的要求出发，统筹协调好党委、人大、政府、政协的关系，统筹安排好纪检、组织、宣传、统战、政法、群团等方面的工作，使各方面都能各司其职，各尽其责，相互配合，形成合力。党委总揽但不包揽，协调但不
取代，各方的事仍由各方去办。
第二，确立和完善“一个核心”、“三个党组”的组织结构。
“一个核心”，即各级党委在同级组织中处于领导核心的地位。党委的职责是把好方向，抓好大事，出好主意，用好干部。党委是决策中心。凡属方针、政策的重大问题，都要经过党委讨论，集体研究决定，然后分头执行。党的工作分成几大块，由党委领导成员分工负责，形成在党委内部集体领导与个人分工负责相结合的制度。“三个党组”，即在人大、政府、政协中分别建立、健全党组，作为实现党委“核心”作用和执政意图的组织形式。这些机构中的党组受同级党委领导，对党委负责，同时又分别在人大、政府、政协中发挥政治核心的作用。党委不再直接对人大、政府、政协实行领导，而是通过党组在相应的机构中发挥作用，既保证党对人大、政府、政协的领导，保证党的方针政策的贯彻实施，又支持人大、政府、政协在宪法和法律的范围内独立自主地开展工作，防止出现“以党代政”、“以言代法”的现象。为此，要规范党组的地位、职能和作用，既要处理好与同级党委的关系，又要处理好与人大、政府、政协的关系。党组在这些机构中并不直接行使领导权，而是主要在党内贯彻党委意图，统一思想，然后通过这些机构中党员的共同努力，依法作出决定。人大、政府、政协工作中凡应提交党委研究决策的事项，都由党组向党委报告。这些机构中的党组以及担任领导职务的党员干部，在依法进行职责范围内的工作中，必须坚决贯彻党的路线方针政策和党委的决定，必须增强受党委派行使执政权力的意识，把尽党员之责与尽人大常委会委员、政府官员和政协委员之责有机地结合起来，自觉接受党的监督，保证党委的主张和意图在执政过程中得到贯彻落实。各级领导干部都必须坚决贯彻中央的大政方针和工作部署。
第三，形成党委全面领导、党政职能分开的科学化、规范化、制度化的执政机制。
首先，党的领导核心地位，不仅要通过对广大人民群众的政治动员和队伍组织体现出来，而且要通过对人大、政府、政协的领导和控制来实现。各级政权机关，包括人大、政府、法院、检察院等等，以及人民政协，虽然各有自己的职能，但都必须接受党的领导。在总揽全局的意义上，既不能党政合一，也不能党政分开，而是要坚持实行党的全面领导。
其次，党政职能应该分开。党执政是通过党选派自己的党员按照法定程序进入国家权力系统、掌握政权来实施的。党同政权机关的性质不同，职能不同。党是
由先进分子组成的工人阶级先锋队。人民代表大会是由全体选民选举产生的人民代表组成的最高权力机关。人民政府是由人民代表大会选举产生的行政执行机关。人民政协是统一战线组织。就这一层次而言，不能把党委同人大、政府、政协这些组织之间的关系简单地理解为组织上的隶属关系。执政党对国家权力系统的领导，包括政治领导、思想领导、组织领导，是通过发挥政治影响、推荐重要干部、管好权力机构中的党组和党员、提出有关国家重大事务的主张并使之经过法定程序变成国家意志来实现的。因此，在执政过程中，党政各自有自己的职能，不能随意混淆或合一。
为了理顺关系，规范职能，需要制定出比较具体的、操作性较强的制度。对其中比较突出的问题，要在进一步深入研究的基础上制定可供操作的程序和规范。比如，集中精力抓经济建设是全党的中心工作，但党委以何种方式来实现对这个中心工作的领导？政府在第一线直接管理着经济工作，党委和政府管理经济的职能有何异同？这需要进行规范。又如，关于机构设置，要区分层次，不同层次有不同的要求。县和县以下的党委、政府为了提高办事效率，有些机构可以适当合并或合署办公。再如，关于各个部门的工作如何分管，也是理顺关系需要注意的问题。总的是应该尽量减少党委与政府各个部门之间职能的交叉重叠。原则上一事只能由一个部门负责、由一位领导分管，明确权限，落实责任。只有这样，才能最大限度地减少部门之间的扯皮和领导之间的矛盾。为使地方党委有效地发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，有学者主张，可以参照中央模式，由党委几位副书记分别兼任人大、政府、政协的主要负责人。这样，有利于党委总揽全局、协调各方；也能够使这些机构的工作得到加强，发挥它们的作用。同时，党委内部要健全民主集中制和集体领导制度，及时沟通各方情况，形成共识，作出决策。为使这种规范化了的关系和制度不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变，在制定制度时应增加更多程序性的规定，尽量减少程序上的漏洞，切实改变有些地方和部门一个领导一个样、换了一个领导又一个样、主观随意性太大的问题。
需要注意的是，规范党政职能、理顺党政关系，不是一个孤立的问题。它不仅本身是一个系统工程，而且与整个经济、政治、文化、社会环境有紧密的关系。不断完善社会主义市场经济体制，转变政府职能，实行政企分开，是理顺党政关系、改进党的工作机制的经济基础。实践证明，党政关系理不顺，很大程度上是与具全的经济工作，插手对企业的微观管理。党委过多地陷于具体事条，也就很难起总揽全局，协调各方的作用。