唐巧珍 （厦门市规划数字技术研究中心，福建 厦门 361001）
围绕国家治理体系和治理能力现代化的要求，2018年3月中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，提出组建自然资源部，将城乡规划管理职能统一至自然资源部，明确其建立空间规划体系并监督实施的重要职责。2019年地方自然资源部门相继改革完成，城乡规划成为国土空间规划，这是一场空间规划到空间治理的重构性改革。
为深入贯彻落实国家生态文明建设和最严格的集约节约用地制度，2019年8月国务院修正了《中华人民共和国土地管理法》，2021年7月又公布新修订的《土地管理法实施条例》，新的实施条例是保证2019年新修正的土地管理法顺利实施的重要法律武器。
国土是生态文明建设和经济社会发展的重要空间载体，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图。国土空间规划是政府实现空间治理的重要抓手，国土空间规划的内容和作用的变化过程，是为适应国家现代化治理体系和地方发展要求而不断自我革新的过程。
自2018年国务院机构改革和自然资源部组建以来，有关国土空间规划的相关政策性文件陆续出台，逐渐明确了国土空间规划编制及实施管理主要思路。2019年中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号），文件提出建立“全国统一、相互衔接、分级管理”的国土空间规划体系，国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据，是本次国土空间规划体系构建的重要目标，对实现“多规合一”的国土空间规划“一张图”具有重要意义。
同时，为加快盘活批而未供，提高土地资源利用效率，自然资源部印发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规[2018]1号）、自然资源部办公厅《关于明确2018年批而未供和闲置土地处置任务的函》（自然资办函[2018]880号）等文件，将新增建设用地计划与批而未供、闲置土地数量进行挂钩，明确工作目标与奖励机制，对完成任务目标的奖励10%用地指标；
对未完成任务目标的扣减20%用地指标。
“批而未供”与“多规合一”的国土空间规划“一张图”之间存在着何种关系，这是值得资源规划管理者以及规划师们思考的问题。两者是现实与理想的关系，相互制约、相互影响，现实有理想的指导才有方向，反过来结合工作实际不断努力奋斗，才能实现理想的“一张蓝图”。
众所周知，规划编制注重营造理想的空间格局，旨在通过战略定位、技术指标选择和空间设计实现理想尺度传导，力图形成内部逻辑自洽的规划编制体系。规划实施管理主要依赖于以规划许可为核心的用途管制制度，围绕各类建设项目的建设规划许可展开，形成一套带有行政色彩的规划实施管理体系。中国城市发展的底层逻辑实际上是围绕建设项目进行展开，发改部门负责重大项目和投资计划，财政部门负责安排资金，招商部门负责招商引资，不同职能部门负责各自的项目策划和管理，经过改革虽强化了“多规合一”业务协同，也难免出现规划“打架”或规划滞后的情况。可见，即使是基于理想的“多规合一”国土空间规划“一张图”，在实际规划实施管理过程中也仍存在着规划传导差距与困难的问题。
近年来“批而未供”土地的处置，不止是一个任务量的数据，而是需要进行空间梳理，厘清空间位置，再根据“一张图”逐一策划生成可具体落地的项目（其过程相当于近期实施规划和年度计划中的一部分项目），经“多规合一”项目生成、审批后即视为处置，不再是批而未供，转入供而未供或闲置等其他批后监管。可以说，批而未供是规划与实施的博弈过程，是项目审批与落地的过程，也是空间治理的一个复杂过程。
3.1 “批而未供”土地概念
“批而未供”土地是指1999年土地管理法实施以来，依法经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，应供应而未供应出去的土地。简单用一个公式概括：批而未供＝已批农转用－已批用地。
“批而未供”的“批”是指国务院和省级人民政府批准的建设用地，专指征收和农用地转用手续的办理；
“批而未供”中的“供”是指国有建设用地供地手续的办理，也就是依规将“批”后形成的国有建设用地使用权提供给土地使用者使用的行为；
“未供”是指通过政府审批的建设用地还没有进行供应[1]。
3.2 “批而未供”土地处置的工作要求
2019年福建省自然资源厅制定《开展批而未供与闲置土地处置推进土地资源高质量利用专项行动计划》，专项行动提出，2019～2023年每年完成批而未供20%以上的处置任务，5年内将批而未供土地面积控制在已批总面积的15%以内。
同年，厦门市委、市政府印发《关于加快推进存量土地清理盘活推动高质量发展的意见》，要求开展全市“批而未供”土地调查核实，查找原因，制定处置方案，通过加大征地拆迁力度、加快基础设施配套、加快项目策划和审批等途径,为项目供地和建设创造条件。
3.3 “批而未供”用地分类梳理规划的主要做法
转变处置工作导向。批而未供的供地分为出让用地供地和划拨用地供地两种方式，多年来厦门市“批而未供”任务往往靠划拨供地突击完成。在2019年处置过程中发现，可供处置的划拨用地所剩不多，2020年及往后年度无法单纯依靠划拨用地供地为主，完成省厅下达的处置指标。因此，在2019年底，厦门市海沧区优先提出2020年度转向以出让用地供地为主的处置工作导向。
明析分类处置路径。往年资源规划部门“批而未供”用地靠资源规划各分局科室一个人梳理出绿地、道路为主的划拨用地进行供地，路线单一，且不系统、不全面，较为盲目、无序。经研究，提出两类用地分别采取不同路径进行有序处置：对于规划为出让用地的，通过编制招商地图，推送给招商部门，优先引导招商项目使用年度“批而未供”土地供地；
对于规划为划拨用地的，通过规划梳理、项目策划，经区政府研究同意后，分批次逐月有序推进划拨用地供地。
明确工作时序。出让用地供地需要通过招商引商、项目洽谈、用地选址、用地出让等过程，从招商到供地，少则4～6个月时间，多则更长时间。另外，招商项目选址地在哪里，如不主动并未及早告知相关部门、单位，精准引导项目优先使用“批而未供”处置用地，要尽快去划“批而未供”用地就无从谈起，盲目工作。因此，提出优先编制年度“批而未供”招商地图，并尽快推送给相关部门使用，然后编制年度“批而未供”划拨项目策划，有序推进年度处置工作。
3.4 技术路线
首先厘清“批而未供”家底，通过挖取可利用地和分类处置，并且定义优先级（分为一、二级），将可用于出让的地块拓展分析形成可供招商的地块，并加快策划划拨项目进入供地阶段。2020年开始，推行了“一地一策”，采用划拨、出让两手抓，一方面将划拨用地明确责任到用地单位、代建单位；
另一方面加大招商力度，确保项目落地。
图1 厦门市“批而未供”梳理规划技术路线图
3.5 “批而未供”成因与对策
农转用后因征地拆迁难以落实无法供地，这类地块主要是通过下达处置清单，提交征拆实施部门，列入年度征拆计划，创新征地规划引领思维，编制土地成片开发（整村搬迁）三年行动计划，强化土地房屋征收考核，促进毛地变为净地。
招商项目搁置的，因招商引资问题或市场环境影响，企业投资意向发生变化，导致项目未能按计划落地，这类项目通过编制招商地图，重新释放招商信号，加大各部门招商力度。
受客观条件所限无法实施供地的。如：批次用地地块经若干次按规划供应后，剩余地块客观上存在形状不规则、面积较小、难以利用等问题，从而难以实现供地。这类零碎的地块，如果是划拨性质的按边角地批量处理；
如果是出让性质、面积较小且涉及征拆，企业又无扩建需求，且基本难以处置的，转入待规划研究，通过规划研究、规划编制再提出供地对策。
因规划调整难以供地的。如涉及生态控制线、农用地等非建设用地。此类地块短期内无法处置，列入待规划研究，争取通过撤销农转用等批地手续（目前未达成一致意见，土地利用制度待进一步优化完善）。
3.6 工作内容成果及成效
经过近两三年对批而未供的梳理规划，整个处置任务有目标、有规划，通过“一地一策”的空间治理，加快推进具体项目落地，形成一套工作思路与成果，有力释放一批存量空间，保住城市发展的新增建设用地指标。其主要工作内容成果有以下几方面：
通过厘清家底，形成底数空间分布图。每年年初摸清年度“批而未供”底数，并落空间图，分清市本级、区级处置任务。
挖取可利用地，整合地块资源。基于底数，根据规划一张蓝图，细分“批而未供”涉及的每个规划地块，拓展分析边角地及片区范围情况，分析可利用的年度“批而未供”处置用地；
其余存在问题地块（如涉及保留村、限制建设区、生态控制线、农林用地等）列入待规划研究。
分类供地，形成“一表四图”。根据供地方式分为划拨项目（公园绿地、道路、公建配套及安居工程）和一般经营性项目，提出贴近实际、可操作的项目策划。
图2 厦门市批而未供梳理规划成果示意图
地块要素分析，形成优先级别的项目策划。逐一核实、综合分析每个地块的规划情况、批地情况、农转用情况、现状情况、处置任务，提出供地优先级，并策划出逐个可供审批、可落地的具体项目。
梳理形成年度重点处置项目清单。为落实年度处置任务，通过梳理规划，配合区政府形成年度处置项目任务清单，并提供可供审批的图形数据、跟进“多规合一”项目生成、项目审批等，为项目落地提供技术支撑。
3.7 “批而未供”土地处置仍存在主要问题与思考
因历史沿革，经历次的土地改革和机构改革，虽然每年投入大量人力物力进行“批而未供”梳理规划，但处置成效仍有限，主要有四大方面的原因：
政府部门可掌控进度的市政交通、公共设施、公园绿地等划拨类预计可处置面积比例逐年下降。
住宅、商业、工业等出让项目用地，大部分因涉及征拆或招商等导致工作周期较长，另受疫情影响，部分商住项目出让时间更久。
部分“批而未供”土地位于生态控制线内，尚待申请撤销。
2009～2018年国务院批准厦门市中心城区用地方案总面积约1600hm2，但其中尚未报批农转征实施方案约850hm2，这部分面积既暂无项目可推动，又长期作为厦门市考核基数存在。
同时，在具体项目策划过程中，还发现涉及农林用地、宗教设施、文物古迹、区域交通设施、村建设用地、保留村的防护绿地等，其他零零碎碎地块或已知规划要调整待确定等复杂问题，也占有不少面积，这部分待规划调整的又很难及时传导至规划编制中，进行规划调整或提出有效的解决措施。
从上述原因中，可以发现“批而未供”对规划实施管理有着较大影响，同时这大量类似“图斑”的现状又反作用于规划编制的层层传导，并且原先传统的实施规划及年度计划中也较少考虑到这个现状层面，所策划项目未紧密结合土地“批而未供”“供而未供”“闲置土地”等现状，导致“批、供、用、补、查”问题不断累积。
信息技术不断发展，要强化规划统筹能力的国土空间规划体系，更要借助“一张图”“一个平台”的建设与信息共享。2019年，自然资源部印发《自然资源部信息化建设总体方案》，方案提出整合建设自然资源“一张图”、建立统一的国土空间基础信息平台[3]，可见信息的共建共享是规划发挥引领作用的重要途径，可以有效引导各部门对建设项目做出合理安排。
脱离业务的数据只可观不可用，国土空间规划“一张图”既要有规划数据的共享，更要有扎实的现状数据基础，数据要方便使用、好用，这就涉及自然资源数据体系与具体业务相适应的综合治理，才能更好指导规划一张图的编制与实施。并且，建设用地指标管理应结合新国土空间规划及规划实施管理体系进行相互适应与优化，研究制定出台农转用“批”地撤回机制，有效释放不再适合供地的“批”地，从而消除“一张蓝图”的“图斑”。
另一方面，要强化近期实施规划和年度计划的编制，这是落实规划目标，进行理想空间落地的重要抓手。要将“批而未供”用地、收储用地、“供而未用”用地、“闲置低效”用地等数据信息以及可供招商的楼宇信息，进行有效梳理与整合，使得年度计划与近期实施规划更有价值与可操作性。规划师们不但要编制规划，还要逐步提供实操性的技术服务，围绕建设项目运作流程，做好要素保障和规划服务，这也更体现国土空间规划专业人员的规划引领作用。
国土空间规划体系构建必须遵循中国城市建设的底层逻辑，深度融入建设项目运作的全生命周期管理，强化规划服务和空间要素保障能力，才能提升规划对建设项目的统筹引领，这是国土空间规划体系构建的关键因素。要素跟着项目走，项目跟着规划走，改规划被动审批为靠前服务，从建设项目全生命周期考量，强化资源要素保障，建立前期服务工作专班。同时发挥保姆级服务意识，做好实施过程的技术和政策咨询服务，助力国土空间规划传导。
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