【摘要】本文运用ZOPP方法和技术，从项目的角度全面、系统地研究了建立农村义务教育经费保障长效机制所涉及的问题，并给出了建设性建议。
【关键词】农村义务教育 经费保障 ZOPP 长效机制
一、ZOPP方法与农村义务教育经费保障机制
目标导向项目规划法，又称ZOPP法，是从德国引进的一套适用于区域项目管理的方法。它是针对区域经济发展项目，在其调查、分析、诊断、设计、规划、实施、检测与评估及项目管理的基础上提出的一套理论体系、操作工具和工作技术。
农村义务教育经费保障长效机制从宏观上可以看作一项国家教育事业的重大项目，只不过它是教育事业，而不是常说的工程项目而已。通常的项目具有一次性、单件性、实施周期长、涉及利益相关方较多等特点，本项目不仅具有以上特点，还具有较高的政治和文化战略意义；本项目的实施不能单纯考虑经济效益，更多的是从社会、文化和国民文化素质提高的政治战略意义上评价。本文的目的就是运用ZOPP方法和技术，建立农村义务教育经费保障长效机制，从而为政府有关部门科学决策提供理论依据。
二、ZOPP方法的理论架构
1、问题分析。采用参与式法和问题矩阵法，分析相关利益群体共同面对的问题，确定核心问题，即重要的、需要首先解决的问题。
2、目标分析。将问题分析中产生出来的“问题树”翻改成目标，形成“目标树”。
3、目标导向项目规划。设置项目，包括“目标树”逻辑关系检验和采用参与式法建立“目标群”。每一个“目标群”即一个项目。
4、项目选优排序分析。包括建立项目评价指标体系、指标权重设计、建立评价矩阵。项目对每个指标平均得分值xi=专家打分总和ⅹ权重/专家人数；专家人数mj=社会专家人数+经济专家人数+技术专家人数；最终得分值x=各指标平均得分值总和=∑xi；变异系数Vj=Sj/Xj。其中：Vj是表示项目变异系数；Xj表示项目算术平均值；Sj表示项目标准差。Vj越小，说明j项目专家意见协调程度越高。
5、项目实施规划。利用“项目实施规划逻辑框架矩阵表”对项目分别依次确定总目标、目标、成果、客观可验证指标、指标出处、成本预算及计划方案、重要假设条件等。
三、ZOPP方法在农村义务教育经费保障长效机制建立中的应用
1、范围界定。农村义务教育经费保障长效机制项目主要涉及国家有关教育事业的人事部门、教育部门、财政部门、地方各级政府、中小学校、学生、家庭、教师等相关利益群体。
2、问题分析。
（1）问题树的建立。本文采用参与式法，综合分析相关利益群体共同面对的问题，确定核心问题为义务教育经费保障不力。再寻找造成核心问题的直接原因，在直接原因下面再找造成直接原因的原因，一直重复下去直到找不出新的原因为止；然后分析核心问题产生的结果，原理与寻找原因相同，此时完成了“问题树”（见图1）。
（2）问题矩阵分析。根据“问题树”的因果关系，将其中的所有问题在矩阵表的纵横向排列，横向为原因，纵向为结果，两问题有关系的用“×”表示，无关系的用“空格”表示，最后计算出最大得分值的原因和结果。
3、目标分析。
（1）目标树的建立。首先将问题翻改成目标；然后将“问题树”上所有的问题，翻改成可操作的目标；再进一步对原问题进行检查，一是问题的描述是否清晰，二是原问题的内容是否准确。如果原问题在描述和内容上模糊，必须用参与式的方法对原问题及问题树进行再分析，直至清晰准确。此时，关于建立农村义务教育经费保障机制的“目标树”（图2）完成。
（2）目标群和项目的确定。在“问题树”到“目标树”翻转完成后，进入目标导向项目规划阶段。先对“目标树”原因-结果逻辑关系进行再一次检验：一是检验从问题翻改为目标的可行性有多高；二是检验目标间的逻辑关系是否合理；三是检验目标的方向性是否与总体目标相一致。如果目标与总体发展目标相符，各目标都具有一定的可行性且各目标之间原因-结果逻辑关系明确，说明“目标树”没有问题，接下来进入“目标群”划分及项目的提出。
所谓“目标群”划分，即将“目标树”中所有相似或相近的目标归类，组合成若干个“目标群”。本文采取参与式方法，建立了以下八个“目标群”（图2的虚线部分）。
从每个“目标群”中各自提出一个项目：项目A是加大中央财政对教育的投入力度项目，项目B是制定合理的教育经费支出制度项目，项目C是建立多元的教育经费投入体系项目，项目D是建立教育经费监管机制项目，项目E是准确划分各级政府应承担的合理责任项目，项目F是制定合理的教育政策项目，项目G是制定科学的教育财政制度，项目H是建立充满活力的人事管理机制。
（3）项目选优排序。①分析阶段。选取三位不同领域专家，如教育专家、社会专家、财经专家。用专家选优排序法对上述八个项目进行评估，从社会效益、财经效益、对国家教育事业的贡献等三个方面来确定该指标体系。社会效益指标包括对促进社会发展的贡献、对促进社会公平的贡献、对提高社会文明程度的贡献；财经效益指标包括对促进经济发展的贡献、对促进财经预算制度改革的贡献、对消除分配不均的贡献；对国家教育事业的贡献指标包括对提高学生文化水平的贡献、对提升整体国民素质的贡献、对普及农村义务教育的贡献。②分配权重。
（注：1-对促进社会发展的贡献，2-对促进社会公平的贡献，3-对提高社会文明程度的贡献，4-对促进经济发展的贡献，5-对促进财经预算制度改革的贡献，6-对消除分配不均的贡献，7-对提高学生文化水平的贡献，8-对提升整体国民素质的贡献，9-对普及农村义务教育的贡献。权重系数选择0～1。）
③专家打分。
（专家打分：好-5分，中等-3分，差-1分。得分值表示项目的重要程度，得分值越高，表示项目越重要；变异系数指的是专家意见的协调度，变异系数越小，表示协调度越高。）
④结论。分析上述数据，加大中央财政对教育的投入力度项目的得分值最高、变异系数最小，所以该项目是最需要优先实施的项目。综合考虑得分值和变异系数，对项目进行选优排序，结果如下。第一，加大中央财政对教育的投入力度项目；第二，建立教育经费监管机制项目；第三，准确划分各级政府应承担的合理责任项目；第四，建立充满活力的人事管理机制项目；第五，制定合理的教育政策项目；第六，建立多元的教育经费投入体系项目；第七，制定合理的教育经费支出制度项目；第八，制定科学的教育财政制度项目。
4、农村义务教育经费保障长效机制的建立。
(1)加大中央财政对教育的投入力度。教育经费大多主要靠政府拨款，而多数国家的政府拨款主要依靠税收，但中国一直没有开征专门的教育税。建议尽快开征新的教育税种，如：对高收入群体和高消费行为开征教育税，通过提高个人所得税来增加对义务教育的投入；开征针对义务教育捐赠的遗产税，或者在遗产税中划出一定比例用于义务教育；设立贫困地区义务教育基金等，从根本上解决农村义务教育资金的投入问题。
(2)建立多元的教育经费投入体系。各级政府应积极鼓励社会力量办教育，提倡企业社会团体和公民个人对义务教育捐赠；还可借鉴国外做法，通过发行教育彩票筹集教育经费。国务院发展研究中心一份研究报告表明，随着收入水平逐年提高，2010年中国人均彩票支出可望达到收入的0.48％，潜在的人均彩票支出将达到61元，中国彩票发行的潜在规模将达到846亿元。这说明中国彩票市场潜力巨大，用于教育投资的潜力也很大。
(3)建立教育经费监管机制。国务院和各级政府分担配套资金，要实行“直通车”到校。作为基本预算单位的农村中小学，要管好资金，用好经费，强化风险管理，完善内控制度，最大限度地提高资金使用效益，预防违规违纪行为，避免经济损失。充分发挥会计核算监督职能，强化中小学校长依法理财意识，完善规范教育内部审计制度。按照《中小学校会计制度》，规范财务档案，加强资金、资产管理和负债管理，加强资金用途及票据的监督。学校要按照县级教育和财政部门预算编制和预算执行的规定和要求，分别召开校务会、教代会、教职工大会，广泛征求意见，自觉接受事前监督；学校支出较大、教职工较为敏感的基建、设备购置、大宗物品购买等工作，要确定一定数量的教师代表全程参与，自觉接受事中监督；严格校务公开，及时公布学校收支情况，自觉接受事后监督。形成用小钱办大事、用少钱办多事的良好氛围。
(4)合理划分各级政府应承担的责任。国发[2005]43号《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，明确了中央与地方的责任，各地要综合统筹，科学合理地确定省、市、县三级政府之间的财政责任。一是进一步明确各级政府义务教育的法定责任。结合新修订的《义务教育法》，进一步细化省、市、县三级政府农村义务教育经费保障责任。二是建立合理的义务教育经费政府分担机制，合理划分省、市、县三级政府应该承担的农村义务教育经费份额和具体比例。三是把农村义务教育各项法定支出纳入县本级预算。目前，农村义务教育的各项支出，包括教师工资、危房改造经费、中小学公用经费等，许多地方并没有纳入县本级财政预算。四是完善义务教育经费专项转移支付制度。目前教育经费财政转移支付存在的最大问题是教育经费与其他经费捆绑下达，到了各地后到底如何用于教育、用了多少，无法进行有效监管，致使一些地方把上级政府转移支付的教育经费挪作他用。建议财政部尽快制定专门的农村义务教育经费专项转移支付细则。
（5)制定科学的教育财政法律制度。对于农村义务教育经费投入，应在制度方面给予法律保障，尽快建立《农村义务教育投入法》及配套的监督机制，以立法形式，将各级政府对农村教育投入的比例确定下来。近年来有很多专家学者发出呼吁，要求国家以法律形式将各级政府的义务教育责任予以量化，最好是采用百分比形式，对中央、省、市、县、乡五级政府的义务教育投入比例做出具体规定，以确保义务教育经费来源稳定。
(6)建立充满活力的人事管理机制。加强农村中小学校长绩效管理，实行校长聘任制、任期目标责任制，探索推行职级制，促进校长队伍整体素质和管理水平不断提升。整合教师资源，加强农村中小学师资编配管理。根据农村中小学区域广、生源分散、教学点多等特点，科学核定编制，合理配置师资，优先考虑偏远山区学校、贫困学校的实际需要。严格实行教师资格准入制，全面推行教师聘任制，积极完善城市教师、大学毕业生到农村支教制度，建立教育事业发展的公平、公正平台，促进城乡和区域教育事业均衡发展。
四、结语
建立农村义务教育经费保障长效机制是当前我国教育事业面临的巨大难题，关系到国家的教育公平和社会稳定，也关系到国民文化素质的提高，是全面落实科学发展观和建设社会主义和谐新农村的重大举措。本文利用ZOPP方法和有关理论，从项目的角度，全面、系统地分析了建立农村义务教育经费保障长效机制所涉及的问题，并给出了建设性的建议，以期对我国的义务教育经费保障机制的建立和有关部门制定相关的政策有一定的理论借鉴作用。
（本文为全国教育科学“十一五”规划课题“农村义务教育经费保障机制改革跟踪研究”（课题批准号：FFB060282）阶段性成果。）
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