下面是小编为大家整理的地方政府债务现状问题与风险防控机制研究以江西省为例 政府债务风险防控管理,供大家参考。
地方政府债务现状、 问题与风险防控机制研究：
以江西省为例
摘要: 中国地方政府债务具有规模大、 种类多、 不透明与管理差等特点， 已给地方财政安全带来巨大风险， 引起理论界和社会各界的普遍关注。
本研究以江西地方债务运行全过程为视角， 在抽样与问卷调查的基础上， 构建 Logit 模型及采用聚类分析方法，寻找地方债务的影响因素， 并借鉴国债余额管理制度设计地方债务筹资机制； 通过运用 CGE 方法模拟分析不同预警指标下地方政府举债的经济效应， 设计地方债务预警机制； 通过调研与检索当前国内外地方债务危机的救助史料， 设计地方债务重组与救助机制； 通过借鉴国外地方政府破产经验及企业破产过程， 比较分析竞争主体破产与地方政府破产的差异， 设计债务项目 破产机制。
同时， 通过渐进的预算集权与分权边界改革、 参与式地方政府预算改革、 政府公共信托责任改革与政府会计权责发生制核算改革等外部环境配套改革， 逐步优化地方债务管理的外部环境。
通过这种标本兼治的改革实现地方债务“适度、 规范、 透明与高效” 的管理目标。
关键词：
地方债务； 防控机制； 配套改革
1 . 研究意义 现行预算法规定地方政府不得举债， 但当前我国地方债务已达惊人规模。截至 2010年 6 月末， 地方政府的公开可计算债务即达 8.42 万亿元(巴曙松， 2010)， 已给经济社会带来了 巨大风险。
该问题已引起社会广泛关注和中央高度重视， 中央经济工作会议要求审计署在 2011 年对地方政府性债务进行全面摸底审计。
因此， 全面系统研究地方债务问题， 为政府决策提供有价值的对策建议具有重大现实意义。
2006 年国务院出台了《关于促进中部地区崛起的若干意见》， 中部崛起成为重要的国家经济发展战略。
作为中部省份， 江西正在以鄱阳湖生态经济区规划建设为中心落实中部崛起战略， 自然要运用举债投资这一世界通行的手段加快经济发展。
因此，以江西为例研究地方债务问题， 对于协调经济发展战略与举债风险控制之间的关系也具有重要价值。
中国地方债务问题的政治法律环境迥异于西方国家， 具有以隐性债务为主等多方面特点， 不能直接套用国外债务管理理论来研究中国地方政府债务问题， 研究中必须立足中国实际创造性地寻求答案， 因此， 本研究也有助于探索中国地方债务形成机理和控制机制， 创新中国地方债务管理理论。
2. 国内外研究现状 中国地方债务问题具有自身的独特性。
国外学者的研究虽然提供了分析该问题的
一般理论分析基础， 但认识、 分析和解决中国地方债务的具体问题还须立足于中国特殊国情。
学者们的相关研究成果主要集中于中国地方债务问题产生的影响、 地方债务问题的根源和风险防控政策选择三个方面。
（1）地方债务问题的影响。
地方政府举债在发达的市场经济国家表现也较为普遍，一般都是在市场约束下进行， 多数表现为显性债务。
我国地方政府债务产生原因复杂，很多情况下表现为隐性债务。
按照地方债务问题风险递增标准来归纳， 目前国内代表性的观点主要有：
第一， 债务治理结构不合理影响债务资金的正常运营。
地方融资平台债务占地方债务一半以上， 其最大的问题是治理结构的不完善， 其次是经营性质不明确， 经营性资产缺乏， 经营收入少（巴曙松， 2010）。
第二， 举债与偿债不对称导致银行坏账率高。
用于基建项目投资的借债可能因无法产生收益或收益速度低于偿债速度， 从而导致资金使用效率低下， 长此以往， 银行坏账就成了 地方举债的必然结果之一（叶檀， 2010）。
第三， 地方隐性债务的隐性特点极有可能诱发金融风险。
地方隐性负债规模巨大， 结构分散； 隐蔽性强， 透明度差， 极易引发财政风险， 进而转化成为金融风险。
第四， 债务管理和预警机制缺乏， 影响经济与社会的健康发展。
公债工程概算“三超”（超投资、 超规模、 超标准）
现象普遍， 造成对举债过度需求（张国盛，2008）， 过度负债影响经济和社会的发展（刘少波等， 2008； 邹小芃等， 2008； 贾康，2010）。
（2）
地方债务问题的根源。
对地方债务产生的根源， 学者们从不同视角给予了众多解释。
主流的观点主要有：
第一， 恶性地方政府竞争引发资金需求膨胀。
在目前的制度环境下， 地方政府行为目标往往异化为单一的经济发展目标， 而在财权逐渐上收与简单政绩考核双向约束条件下， 地方政府只有在制度外自行寻求解决方案。
因此，地方竞争导致了 资金需求膨胀， 而预算法约束、 分税制改革等制度缺陷将地方政府举债意愿与举债约束割裂开来， 形成了地方债务无序（刘少波等， 2008； 贾康， 2010）。第二， 地方债务扩大是中央与地方共同选择漠视财权与事权划分的结果。
从公共选择理论视角看， 中央政府为保持对地方政府的控制能力， 地方政府出于政绩取向（魏加宁， 2004）， 二者都“漠视” 政府间的财权与事权的划分； 地方政府作为经济人追求预算与效用最大化， 地方政府在效用最大化追求过程中设租与寻租（唐云峰， 2005）； 缺乏财政民主， 则是乡 村财政危机乃至乡 村债务产生的深层原因（范毅， 2008）。
第三，地方举债是地方政府与中央政府博弈中地方政府采取的策略。
根据信息非完全的动态博弈模型（Jonathan Rodden， 2004）， 模拟中央与地方政府的负债救助情况， 地方政府债务违约的序列博弈（Inman， 2001）
显示， 中央政府很可能进行财政救助（冯静、 石才良， 2006）。
此外， 信息披露机制不完善, 缺乏地方政府的信用评估（魏加宁， 2004）。第四， 财政外部性导致了 政府债务风险扩大。
既有高层次政府与低层次政府互相外部化债务风险， 如中央点菜， 地方买单， 或要求纳税人先交地税， 再交国税等； 也有同层次政府横向外部化风险的情况， 如财政竞争等。
债务风险在政府与市场间的外部化，
有的地方政府以“承诺函” 等形式对国有企业融资提供担保， 形成地方担保债务（黄旭明， 2003）。
根据“逆向软预算约束” 理论， 各级地方政府通过各种收费或诱使辖区的企业或其他实体单位对公共设施出资， 突破现有预算的限制（周雪光， 2005； 马骏等， 2005）， 财政风险转移给银行与企业等（寇铁军等， 2007）。
第五， 地方政府债务管理严重滞后。
举债主体分散， 决策过程不科学； 债务管理不统一， 管理手段单一；各级地方政府缺乏真正的偿债管理制度（张国盛， 2008）。
（3）
风险防控政策选择。
根据对地方债务产生根源及规模失控原因的分析， 主要有以下政策建议：
第一， 预防财政风险的对策是“治存量、 关后门、 开前门、 修围墙”（贾康、 刘微等， 2009）。“治存量” 即借鉴化解“普九” 债务经验， 先清理与锁定债务（刘少波等， 2008； 邹小芃等， 2008）， 后由地方政府还债， 并由中央财政奖励补助；“关后门” 即地方政府转型为有限服务型政府， 界定政府事权（寇铁军等，
2007）；“开前门” 即落实地方一级财权， 规范融资平台， 允许地方发债（魏加宁， 2004； 杨志勇， 2009）， 此外， 引导更多民间资本进入地方政府的公共工程建设领域（梅建明、钟启高， 2010）； “修围墙” 中央政府硬化地方政府的预算约束， 控制其债务规模（冯静、 石才良， 2006）。
第二， 建立刚性支出收入比、 财政支出补偿系数等指标的预警机制（裴育等， 2006； 张海星， 2009）； 建立信用评级制度， 强化信息披露机制（张海星，2009）； 建立理论模型， 实证分析地方政府的可持续债务规模（伏润民等， 2008）； 开发地方政府债务风险预警软件（刘星等， 2005）。
第三， 改革目前的干部激励与约束机制（马骏等， 2005）； 简化政府层次（寇铁军等， 2007）； 实行宪政， 地方政府直选（唐云峰， 2005； 梅建明等， 2010； 范毅， 2008）。
第四， 从国家、 乡 镇、 村级经济组织和农民四个方面进行管理改革， 建立新增债务使用跟踪制度及责任人制度 （牛竹梅， 2002；杜爽， 2009）。
第五， 确立地方债务管理目标， 建立规范、 适度、 透明和高效的地方债务运行标准（张国盛， 2008）。
（4）
简要文献评述。
综上所述， 在当前对地方债务问题的研究中， 大多数学者主要聚焦在地方债务生成机制问题上， 很少关注债务资金管理和控制问题。
因此， 他们的研究大多从产生债务问题的原因着手， 试图从改革地方债务外部环境的角度解决地方债务风险问题。
这些主张部分得到实务部门的响应， 比如中央政府通过财政奖励政策化解普九义务教育达标所产生的一些地方债务， 取得了 一些效果。
但是还有更多建议没有得到实务部门的认可与实施， 比如建立地方政府信用制度， 地方政府直选、 开放地方发行公债等等主张。
从地方债务发展的实践来看， 一方面是随着经济规模增长，政府债务规模有增长的客观必然性， 但当前地方债务规模总量增长显然已大大超出多数学者与实务部门认为的合理范围。
因此， 急于一劳永逸地解决地方债务风险问题的思路在实践中并不可行。
我们必须认识到：
地方债务的这些外部制度环境是经济社会长期发展的结果， 其内在隐含的社会利益分配格局是相对稳定的动态均衡， 许多外部制度环境的改革建议是对这种利益分配格局的重大调整， 而这样的政策建议要在以稳定压倒一切的社会经
济环境中实施， 自然具有相当大的困难。
比如公开政府预算便可有效增强政府预算支出的约束力， 从而缓解地方债务压力， 但是这样的改革触动的利益面太大， 改革虽然在推进， 但也只能稳步推进， 距离有效约束政府支出的要求还相当远。
从这个角度来看， 在今后相当长的一段时间内， 当前的地方债务外部制度环境不可能产生根本改变。但是， 这并不表明社会就无所作为。
当社会与学者都认识到当前地方债务问题的严重性时， 就能够正视地方债务危机可能产生的影响， 进而对可能发生的各种情况做出应对之策。
从管理主义的角度看， 就是要微观治标， 从地方债务运行全过程的视角， 通过债务管理制度的设计， 实现地方债务的安全与可控； 从现实主义的角度看， 就是要宏观治本， 以渐进主义的态度， 通过地方债务外部制度环境的逐步改良， 使债务工具成为地方政府履行职能的一个重要有效手段。
3． 研究目标 本研究以江西省为例， 分析我国地方政府债务的现状， 剖析问题产生原因， 研究设计地方债务的防控机制， 旨在通过对现实的深刻分析， 揭示我国地方债务运行与管理的内在规律， 探索我国地方债务的有效防控机制。
具体而言， 根据地方债务的特点研究设计地方债务运行全过程中的债务筹资机制、 债务风险预警机制、 债务重组救助机制、 债务项目破产机制等四个关键控制机制， 梳理并深入分析四个方面的重点配套改革， 为强化地方债务管理， 化解财政风险提供科学的理论依据和切实可行的对策建议， 以此有效提升地方债务管理与控制能力。
4． 研究内容 本研究主要以江西为例， 着眼于地方债务运行及管理的全过程， 在摸清规模、 探析原因、 理清管理中存在的问题的基础上， 科学设计债务筹资机制、 风险预警机制、重组救助机制、 项目破产机制等四项管理机制。
同时， 通过预算管理改革、 预算会计核算方法改革、 增强政府公共责任信托改革、 分税体制改革等四项支持机制来实现我国地方债务管理的科学化与规范化。
主要研究内容分为地方债务现状、 问题与成因；地方债务风险防控机制设计； 地方债务风险防控配套改革等 3 个主要部分以及 11 个方面具体问题的研究：
第一部分， 地方债务现状、 问题与成因研究 本部分是项目研究的逻辑起点， 主要任务是摸清家底、 分析潜在的与风险， 探讨问题的根源。
研究内容主要有：
（1）
地方债务的现状调查研究。
本项目首先以江西地方政府债务为例， 采用抽样调查、 问卷调查方法， 摸清目前地方政府的公开债务与隐性债务规模、 期限结构、投资方向、 举债主体的政府层次结构、 应债主体结构等。
在此基础上， 根据经济发展水平、 财力状况、 地理环境等因素， 在全国分别选取代表性的经济较发达及经济欠发
达省市， 采用类似调查方法， 形成对比性的基础研究资料， 即江西地方政府债务状况、经济发达省市政府债务状况及经济欠发达省市债务状况。
（2）
地方债务存在的主要问题分析。
参照历史教训和国际经验， 根据我国地方债务运行、 发展的特点， 综合运用走访与函调、 文献研究等方法， 以江西为例， 探讨地方政府在债务规模、 债务种类、 债务透明度、 债务规范性等方面存在的问题， 分析其对经济社会各方面可能带来的风险。
（3）
地方债务问题的成因分析。
本部分从两个方面进行分析。
一是地方债务管理方面的成因研究。
在引入欧盟的做法来评价与判断政府的债务风险基础上， 以走访与函调的方法， 分别从政府管理层、 学者层、 一般人群三个群体来调查分析地方债务管理中存在的问题及评价管理绩效， 重点放在江西地方债务的调查研究， 并选取区域公共品供给中典型筹资案例具体分析其筹资过程、 管理方法与管理绩效。
二是建模分析地方政府债务的外部成因。
第一， 在抽样与问卷调查的基础上， 构建 Logit 模型， 即nniiiXXXYpp...1ln22110。
引入经济发展因素、 财政支持因素、 地理环境、 社会发展、 财政分权、 政策改革等因素， 分析三类地区地方举债的具体影响因素。
第二， 采用聚类分析方法， 对进入样本的省市进行分析， 寻找出个体同质与个体异质省份在举债时具体的影响因素。
第三， 采用制度分析方法， 具体分析地方债务问题的外部制度根源。
第二部分， 地方债务风险防控机制设计 本部分主要针对目前地方债务风险监控中存在的问题， 研究和设计地方政府债务的四个机制， 即债务筹资机制、 债务风险预警机制、 债务重组救助机制、 债务项目破产机制。
（1）
地方债务筹资机制。
在充分了解把握国内外各种类型地方债务的发行过程及其制约机...
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